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Mit dem Urteil vom 27.02.2018 hat das Bundesverwaltungsgericht mit einigen Ausnahmen bestätigt, dass streckenbezogene Fahrverbote, die durch Städte und Kommunen erlassen werden, zur Luft­reinhaltung rechtlich zulässig sind. Damit wurden die Urteile der Verwaltungsgerichte Düsseldorf und Stuttgart bestätigt, dass ausschließlich Fahrverbote über ausreichend Schadstoffminderungspotenzial verfügen, die existierenden Grenzwerte einzuhalten. Was bei den Urteilen häufig aus dem Fokus gerät: Es wurde in Stuttgart auch die Frage der Verhältnismäßigkeit geklärt. In der Abwägungsfrage zwischen den Rechtsgütern Leben und Gesundheit gegenüber Eigentum und allgemeine Handlungsfreiheit wurde zugunsten ersterer entschieden (vgl. Punkt 5.2.4 der Urteilsbegründung VG Stuttgart, 13 K 5412/15).

Durch das Urteil wurde auch die Verkehrspolitik der vergangenen Jahre implizit als nicht gesetzeskonform erklärt. Hier wurde – und wird nach wie vor – in der zu klärenden Abwägungsfrage gegenteilig entschieden. So konnte die Bundesregierung trotz mehrmaliger Initiativen nicht die Gesetzesgrundlage für die „Blaue Plakette“ schaffen, welche die Klagen der Deutschen Umwelthilfe obsolet gemacht hätten. Die bundespolitische Entscheidung gegen wirksame Maßnahmen bedeutet damit auch, dass die Gesundheit von schadstoffbelasteten Personengruppen gegenüber der Handlungsfreiheit von Dieselautofahrenden immer noch nachgeordnet wird.

Dass sich von bundespolitischer Seite an diesem Zustand auch kurzfristig nichts ändern wird, lässt die vorletzte Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Angela Merkel erwarten, in der sie bekräftigt: „Flächendeckende Fahrverbote lehnen wir ab. Wir brauchen vielmehr maßgeschneiderte Lösungen für die von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Kommunen“ (RegErkl vom 21. März 2018). Damit wird die „Blaue Plakette“ als bundesweit einheitliche Lösung explizit abgelehnt, während den derzeit einzig wirkungsvollen „maßgeschneiderten Lösungen für [...] Kommunen“, nämlich den streckenbezogenen Fahrverboten, implizit zugestimmt wird. Die Bundespolitik hat sich damit aus Debatte um die momentan drängendste Frage der städtischen Verkehrsplanung vorerst zurückgezogen.

Fahrverbote – Handlungsmacht für Kommunen

In der Konsequenz liegt die verkehrspolitische Verantwortung – aber auch die Handlungsmacht – nun verstärkt im Feld der Kommunen. Sie müssen die „maßgeschneiderten Lösungen“ selbst erarbeiten, um die Emissionsgrenzwerte in Zukunft einzuhalten. Hierzu haben zivilgesellschaftliche Akteure, und dabei insbesondere die Deutsche Umwelthilfe, durch ihre Klagen Rechtsicherheit für die Kommunen gegenüber dem Bund geschaffen. Zusätzlich wurde der verkehrsplanerische Spielraum auf kommunaler Ebene stark erhöht.

Dennoch können die Urteile aus Sicht der integrierten Verkehrsplanung nicht uneingeschränkt positiv bewertet werden. Die singuläre Maßnahme von streckenbezogenen Fahrverboten widerspricht dem Anspruch einer strategischen Verkehrsplanung. Es werden punktuelle Einschränkungen ad-hoc aufgesetzt, die weder Parallelstraßen, Stadt-Umland-Beziehungen noch andere Verkehrsmodi berücksichtigen. Darüber hinaus verfolgt die Maßnahme kein langfristiges Ziel, das über den Anspruch der Einhaltung von Grenzwerten hinausgeht. Die Personengruppe der Dieselautonutzenden scheint dabei zufällig gewählt. Demgegenüber verfolgt eine integrierte Verkehrsplanung den Anspruch, die Abhängigkeiten von Infrastruktur, Verkehr und Mobilität zu berücksichtigen und dabei neben den Umweltzielen auch soziale und ökonomische Interessen zusammenzuführen.(1)

Fahrverbote als Wegbereiter einer integrierten Verkehrsplanung

Wie sollten also Kommunen und Zivilgesellschaft mit der neuen Ausgangslage umgehen? Welche Schritte sind zu unternehmen, damit die Klagen der DUH nicht nur in kurzfristigen Fahrverboten münden, sondern insgesamt zu einer zukunftsfähigen und zielorientierten Verkehrspolitik führen? Idealerweise sollte dabei von kommunaler Seite ein Verkehrssystem hergestellt werden, welches zukünftige Klagen antizipiert und gleichzeitig die Erreichung von Umweltzielen an weitere kommunale Ziele koppelt.

In Beantwortung auf die oben aufgeworfenen Fragen hat das Fachgebiet Integrierte Verkehrsplanung auf Basis eines mehrjährigen Forschungsprozesses Konzepte und Strategien für die deutsche Verkehrspolitik erarbeitet. Mithilfe von Experteninterviews und einer SWOT-Analyse konnten Handlungsempfehlungen für 14 Akteursgruppen erarbeitet werden.(2) Abgeleitet aus den erarbeiteten Handlungsempfehlungen für die identifizierten Akteursgruppen Kommunalpolitik und Verkehrsumwelt lassen sich auch Antworten auf den Umgang mit den anstehenden Straßensperrungen geben. Die Antworten sind im Kern darauf gerichtet, die Fahrverbote auf Ebene der Integrierten Verkehrsplanung zu heben. Hierzu wird zunächst kurz die Ausgangslage für die Akteursgruppe geklärt, ehe die ausgesprochenen Handlungsempfehlungen in Bezug auf die neue Situation konkretisiert werden.

Ausgangslage der Kommunalpolitik

Im vorangegangenen Forschungsprojekt wurde gezeigt, dass die Kommunalpolitik in der Regel durch einen Mangel an Geld, Zeit und verkehrspolitischer Expertise geprägt ist. Gleichzeitig sind verkehrspolitische Entscheidungen stark abhängig von öffentlicher Wahrnehmung und persönlicher Betroffenheit der kommunalpolitischen Entscheidungsträger. Aufgrund der heterogenen Strukturen von Kommunen (Stadt-Land-Gegensatz, Haushaltsnot etc.) sind die strategischen Ziele individuell verschieden, wobei strategische Ziele der Kommunalpolitik häufig durch wirtschaftspolitische Entscheidungen beeinflusst werden.

Für die neu zugesprochene verkehrspolitische Verantwortung bedeutet diese Feststellung zunächst keine besonders positive Ausgangslage. Die mit der Verantwortung einhergehende verkehrspolitische Gestaltungsmacht kann bisher noch nicht konstruktiv genutzt werden. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass von politischer Seite betont wird, dass man Fahrverbote zwar verhindern will, dieser Forderung jedoch keine anderen wirkungsgleichen Ziele oder Konzepte entgegengestellt werden. Die Negierung verkehrspolitischer Zielansprüche geht dabei teilweise soweit, dass sogar die Grenzwerte selbst in Frage gestellt werden.

Handlungsempfehlungen für die Kommunalpolitik

Um die Ausgangslage konstruktiv zu wenden, lässt sich auf eine für die Kommunalpolitik im Forschungsprojekt erarbeitete Handlungsempfehlung zurückgreifen:

Aufmerksamkeit durch verkehrspolitische Innovationen auf Kommunen lenken

Der kommunalpolitische Wettbewerb wird neben ökonomischen Faktoren (Steuern, Bauland, vorhandene Cluster) ebenso auf Basis von sozial-ökologischen Faktoren (Lebensqualität, Lärm- & Schadstoffemissionen, Zugang zu kulturellen Angeboten) ausgetragen. In diesem Zusammenhang steigern hochqualitative und innovative Verkehrssysteme die Standortvorteile der einzelnen Kommunen. Kommunen, die über diese sozial-ökologischen Qualitätsmerkmale verfügen, müssen diese offensiv kommunizieren, um existierende Wettbewerbsvorteile zu nutzen.

Für die Kommunalpolitik bedeutet diese Handlungsempfehlung, dass die einzuhaltenden Grenzwerte als Möglichkeit genutzt werden müssen, sozial-ökologische Qualitätsmerkmale herzustellen, um diese anschließend als Wettbewerbsvorteile auszuspielen. Konkret bedeutet dies, dass man mithilfe des gerichtlichen Drucks das innerstädtische Verkehrssystem so ausgestaltet, dass zusätzlich auch Ziele, wie bspw. Lärmreduktion, Lebensqualität und soziale Teilhabe erreicht werden. Welchen sonstigen Vorteil bietet bspw. eine Straße, auf der zwar Fahrverbote für ältere Dieselfahrzeuge gelten, diese aber nur durch andere verbrennungsmotorische Fahrzeuge ersetzt werden, die mit gleicher Geschwindigkeit und gleichem Flächenverbrauch keine Änderungen von Lärmemissionen und Gefahrenpotenzial darstellen? In einem solchen integrierten Gegenkonzept wären dann nicht mehr punktuelle Fahrverbote die geeignete Maßnahme zur Zielerreichung, sondern ein an den Zielen abgeleitetes Maßnahmenbündel, das bspw. aus flächendeckendem Tempo 30 und Parkraumbewirtschaftung, Umwidmungen von Fahrspuren und Parkplätzen zulasten des MIV bei gleichzeitiger Förderung des Umweltverbunds besteht. Hierbei ist eine verpflichtende Kopplung von Push- und Pull-Maßnahmen essentiell.

Zwar wurden durch das Verwaltungsgericht Stuttgart singuläre Maßnahmen wie bspw. die City-Maut als nicht ausreichend wirksam zur Problemlösung erachtet, dies heißt jedoch nicht, dass das strategische Konzept der integrierten Verkehrsplanung als unwirksam erklärt wurde. Auch ließe sich durch das Konzept der originäre Grund der politischen Ablehnung von Fahrverboten auflösen; Die implizite soziale Ungerechtigkeit von Fahrverboten, die einzelne Personengruppen aus dem System ausschließt wird durch den Ansatz ersetzt, bei dem der MIV solidarisch zugunsten des Umweltverbunds zurückgenommen wird. Hierbei stellt sich gar nicht erst die Abwägungsfrage zwischen Gesundheit und allgemeiner Handlungsfreiheit, da letztere unangetastet bleibt.

Außer Frage steht bei diesem Alternativszenario jedoch, dass auch hier Einschränkungen für den MIV vorzunehmen sind. Ein Ansatz, der ausschließlich alternative Fortbewegungsmittel fördert, wird nicht die gewünschten verkehrlichen Effekte hervorbringen und damit auch weiteren Klagen nicht standhalten können. Hier gilt das ökonomische Prinzip, dass die (MIV-) Nachfrage solange steigt, bis ein Angebotspreis erreicht ist, den die Nutzenden nicht mehr bereit sind zu zahlen und sich alternativer Verkehrsmittel bedienen. Da bislang nur in geringem Umfang eine monetäre Bepreisung von Straßen und Stellplätzen stattfindet, sind die nachfragebegrenzenden Kosten für die Nutzenden Staus, Parkplatznot und Zeitverluste. Solange diese immateriellen Preise die Nachfrage limitieren, wird das vorhandene innerstädtische Angebot von Straßen und Stellplätzen immer weitestgehend ausgeschöpft. Ist sich die Kommunalpolitik diesem Umstand bewusst, kann sie wirksame Maßnahmen forcieren, die für die Kommune weitaus attraktiver sind als streckenbezogene Fahrverbote.

Ausgangslage Interessen­vertretungen Verkehrsumwelt

Für die Interessenvertretungen der Verkehrsumwelt bzw. zivilgesellschaftliche Interessenvertretungen wurde im vorangegangenen Forschungsprojekt gezeigt, dass diese im Prozess des politischen Interessensausgleichs eine konfrontative Position gegenüber der etablierten Verkehrspolitik einnehmen. Das strategische Ziel ist dabei die Verringerung der ökologischen Auswirkungen des Verkehrs, die durch das Verkehrsverhalten bedingt werden. Damit wird eine fundamentale Wende der derzeitigen Verkehrspolitik angestrebt.

Die dargestellte Strategie scheint zunächst erfolgreich zu sein. So wurden durch Klagen Kommunen, Länder und Bund unter Handlungsdruck gesetzt, bestehenden rechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und verkehrspolitische Justierungen vorzunehmen. Jedoch muss auch festgestellt werden, dass der juristisch erzeugbare Druck bloß ein Element der strategischen Ziele abdecken kann. So sind Schadstoffemissionen nur Teilaspekt der ökologischen Frage des Verkehrs neben weiteren Umweltwirkungen wie bspw. Bodenversiegelung oder Lärm. Eine ausschließlich konfrontative (juristische) Strategie ist mit Blick auf die ökologischen Ziele nicht erfolgreich.

Empfehlungen für die Interessenvertretungen der Verkehrsumwelt

Sofern Kommunen die Ausgangslage konstruktiv wenden und eine integrierte Verkehrspolitik sowie Mobilitätsmanagement als Gegenkonzept zu Fahrverboten aufgreifen, kann die entwickelte Handlungsempfehlung durch die Interessenvertretungen genutzt werden:

Einbringung von Umweltaspekten im Mobilitätsmanagement sowie Treiber und Motivator

Unter den derzeitigen Gegebenheiten mangelt es dem Gesamtgefüge an einer politischen Stimme, welche die Interessen der ökologischen Nachhaltigkeit beharrlich vertritt. Dabei verfügen die Interessenvertretungen der Verkehrsumwelt über exklusive Expertise, die Operationalisierung der strategischen Ziele auf die ökologischen Nachhaltigkeitsziele hin auszurichten. Die damit erfolgende Abkehr von einer konfrontativen Position, hin zu einer kooperativen, muss genutzt werden, um Mobilitätsmanagement in den Entwicklungsplänen zu institutionalisieren.

Damit kommt den Interessenvertretungen der Verkehrsumwelt in Zukunft die kommunalpolitische Aufgabe zu, die vorhandenen Anknüpfungspunkte auf die gesamte ökologische Frage des Verkehrs hin auszurichten. Hierbei sind Lösungen zu entwickeln, die neben der ökologischen Nachhaltigkeit auch soziale und ökonomische Ziele der Kommunalpolitik integrieren. In diesem Zusammenhang müssen die zivilgesellschaftlichen Interessenvertretungen der Kommunalpolitik aufzeigen, unter welchen Voraussetzungen zukünftige Klagen abgewendet werden können.

Fazit

Nach den Urteilen zu Fahrverboten sollte die Kommunalpolitik ihre Kapazitäten nicht nur dafür aufwenden, möglichen Straßensperrungen defensiv entgegenzuwirken, sondern aktiv die neu gewonnene Gestaltungsmacht für eine nachhaltige Transformation des Verkehrssystems nutzen. Jedoch gilt auch für die Interessenvertretungen der Verkehrsumwelt, dass ein juristisches Vorgehen nicht die ökologische Frage des Verkehrs in Gänze wird lösen können. Vielmehr bieten die anstehenden Fahrverbote neue Handlungsperspektiven für die Städte, die von beiden Akteursgruppen kooperativ genutzt werden sollten. Hierdurch kann die vermeintlich desparate Ausgangslage konstruktiv zugunsten einer Integrierten Verkehrspolitik gewendet werden. Dabei ist elementar, die verkehrspolitischen Maßnahmen in einen restriktiven Rahmen für den MIV einzubetten, da sonst die angestrebten Verkehrs- und Emissionsminderungen nicht zu erreichen sind. Das Zeitfenster des erweiterten Handlungsrahmens für Kommunen ist begrenzt und besteht nur solange Emissionsgrenzwerte in den jeweiligen Städten überschritten werden.

Quellen:

(1) Hierzu wurde von den Autoren im Artikel „Vom Kampf­begriff zum anerkannten Planungsinstrument“ (mobilogisch 4/16) das Konzept der integrierten Verkehrsplanung dargelegt.

(2) Die entsprechende Broschüre „Mobilität erfolgreich managen“ steht auf der Homepage des Fachgebiets zum Download bereit und wird auf Anfrage als print versendet (ivp.tu-berlin.de).

 

Dieser Artikel von Oliver Schwedes, Benjamin Sternkopf und Alexander Rammert ist in mobilogisch!, der Vierteljahres-Zeitschrift für Ökologie, Politik und Bewegung, Heft 3/2018, erschienen.

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Fragt man Verantwortliche aus Schule, Kommunalverwaltung oder der Polizei, wer früher regelmäßig von den Eltern mit dem Auto zur Grundschule gefahren worden ist, bricht nicht selten ein Gelächter aus. Selbstverständlich kamen die Kinder zu Fuß, mit dem Rad oder auf dem Land mit dem Bus zur Grundschule. Autofahrten waren die Ausnahme. Dabei gelten selbstständig bewältigte Schulwege von Kindern als gesundheits-, entwicklungs- und lernfördernd und liefern auch einen Beitrag zur Verkehrssicherheit, denn die Kinder gewinnen wichtige Erfahrungen als „Verkehrsteilnehmer“. Außerdem hat wohl jedes Kind früher spannende oder prägende Geschichten erlebt oder einen „Schatz“ auf dem Schulweg gefunden. Der Schulweg ist offenkundig mehr als nur eine Ortsveränderung, er ist eine wertvolle Phase in der Entwicklung von Grundschulkindern, den es zu erhalten gilt.

Wachsender Elterntaxi-Anteil

Seit Jahren steigt der Anteil der Kinder, die mit dem Auto zur Grundschule kommen. Durchschnittlich 33 % der Kinder kommen bei mäßiger Witterung regelmäßig mit dem Auto zur Grundschule.(1) Dabei kann der Elterntaxianteil regional und örtlich von Schule zu Schule zwischen 3 % und 70 % schwanken. Freie Schulwahl, hohe Kfz-Verfügbarkeit, veränderte Erwerbsbiografien, Zeitdruck in den Familien, Sorge der Eltern vor Verkehrsunfällen oder Sorge vor Kriminalität können zunehmende Hol- und Bringverkehre begünstigen.

Hohes Dunkelfeld auf Schulwegen zur Grundschule

Häufig unterschätzt oder unbekannt ist das Dunkelfeld von Kinderunfällen auf dem Weg zur Grundschule. Während die polizeiliche Unfallstatistik im Schnitt von etwa 2,7 Kinderunfällen der 6- bis 9-Jährigen pro 1.000 Kindern in der Altersgruppe ausgeht, sind es in der Statistik, die die Träger der Unfallversicherungen führen, in der Grundschule bereits 5,63 meldepflichtige Schulwegunfälle pro 1.000 versicherte Grundschüler. Eigene Statistiken auf Basis von Elternbefragungen an knapp 100 Grundschulen bundesweit mit über 10.000 befragten Eltern bzw. Kindern zu Schulwegunfällen haben gezeigt, dass von einem höheren Kinderunfallgeschehen ausgegangen werden muss, als es aus den amtlichen Unfallstatistiken ablesbar ist. Die Befragungsergebnisse ergaben einen Wert von 10,14 verunfallten Kindern auf Schulwegen pro 1.000 Kinder, die aufgrund des Unfalls einen Arzt aufsuchen mussten.

Tradierte Maßnahmen mit geringer Wirkung

Appellative Ansprachen an die Eltern, repressive Maßnahmen durch Ordnungsämter und Polizei gehören zum Standardrepertoire zur Eindämmung von Elterntaxis vor den Schulen. Der jährliche Elternbrief der Schulleitung, der Eltern­abend mit „Ermahnungen“ der Eltern, das Ordnungsamt, das regelmäßig patrouillieren soll oder der Schwerpunkteinsatz des örtlichen Verkehrsbeamten, der die Einhaltung der Verkehrsregeln durchsetzen soll, sind Alltag an deutschen Grundschulen. Erheblicher Personaleinsatz, Frust bei allen Beteiligten und in der Regel eine geringe und nicht nachhaltige Verbesserung der Situation sind häufig das Ergebnis.

Lösungsansatz: 3-Säulen-Modell „Mehr Freude am Gehen“

Man muss schulische Mobilität verstehen, um sie verändern zu können. Zu den Erfolgsfaktoren für mehr Freude am zu Fuß gehen und damit weniger Hol- und Bringverkehr vor den Schulen gehören drei Schlüsselkriterien, die in Kombination erfüllt sein sollen (MAS-Kriterien):

  • Motivation
  • Attraktivität
  • Sicherheit

Um dies erreichen zu können, ist das 3-Säulen-Modell „Mehr Freude am Gehen“ entwickelt worden. Hierzu gehören folgende Bausteine:

  • Ein moderner Schulwegplanungsprozess mit sicheren Schulwegen, die den Kompetenzen der Kinder altersangemessen entsprechen und eine fehlerverzeihende Gestaltung aufweisen.(2)
  • Die Einrichtung von Hol- und Bringzonen für Kinder, die keine altersangemessenen Schul­wege haben.
  • Die Verankerung eines schulischen Mobilitätsbildungsprogramms wie z.B. das Verkehrszähmer-Programm (NRW) (3), das Fußgängerprofi-Programm (Niedersachsen) (4) oder vergleichbare Projektansätze mit Verstärkermechanismen.

Dieses 3-Säulen-Modell „Mehr Freude am Gehen“ wurde als methodisches Gesamtkonzept erstmalig 2014 durch die Autoren erfolgreich in NRW umgesetzt.(5)

Umsetzungsschritte für schulisches Mobilitätsmanagement

Zur Umsetzung des 3-Säulen-Modells sind folgende 12 Schritte zu empfehlen:

  1. Projektmotivation (Gründung einer Arbeitsgruppe (Schule, Kommune, Polizei, Elternvertretung), Vorstellung Gesamtansatz, ggf. politischer Beschluss)
  2. Sichtung der Unfalldaten im Schulumfeld (5-Jahres-Zeitraum, Berücksichtigung bei den Schulweganalysen)
  3. Schriftliche Elternbefragung zum Mobilitätsverhalten, zu Schulwegrouten und zu subjektiven Problemstellen
  4. Überprüfung der Schulwege und Problemstellen (Bestandsauditierung und kompetenzorientierte Bewertung der Schulweghauptrouten und Problemstellen der Kinder; hilfreiche Frage: Kann ein Kind von 6 bis 7 Jahren diese Verkehrsaufgabe selbstständig, von Eltern unbegleitet und unfallfrei bewältigen?)
  5. Standortauswahl der Hol- und Bringzonen im Umfeld von 200 bis 400 Metern zur Schule (s. Kriterien Leitfaden(6))
  6. Schulumfelderkundung (Hauptschulwege und Wege von den Elternhaltestellen) mit Kindern zum Kennenlernen und Einübung der Schulwege
  7. Lehrerfortbildung zur Mobilitätsbildung (z. B. Verkehrszähmer-Programm (NRW), Programm Fußgängerprofi (Niedersachsen))
  8. Umsetzung von Maßnahmen zur Schulwegsicherung („Grundbedürfnis“ für ein erfolgreiches schulisches Mobilitätsmanagement; orientiert an den Kompetenzen der Kinder)
  9. Schulwegtraining mit Kindern
  10. Einweihung der Hol- und Bringzonen mit Kindern, kommunalen Spitzenbeamten und Presse
  11. Aktualisierung der Schulwegpläne (Berücksichtigung der Hol- und Bringzonen, realistische Wegeempfehlungen auf sicheren Schulwegen)
  12. Evaluation (Wirkungen messen: Verbesserung der Situation vor der Schule, weiterhin bestehende Probleme auf den Wegen oder an den Elternhaltestellen; ggf. nachsteuern)

Evaluationsergebnisse

Dass der oben beschriebene Projektansatz erfolgreich umgesetzt werden kann, es aber auch Grenzen der Wirksamkeit des Konzeptes gibt, zeigen die im Folgenden dargestellten Ergebnisse. In den Jahren 2016 und 2017 wurde das 3-Säulen-Modell „Mehr Freude am Gehen“ an der Andreasschule in Essen umgesetzt. Im Juni 2017 fand die Einweihung von zwei Hol- und Bringzonen an dieser Schule statt. Die Standorte der Hol– und Bringzonen wurden mit einem besonderen nichtamtlichen Verkehrszeichen „Hol- und Bringzone“ beschildert (s. Titelfoto dieser Ausgabe). Zur Verbesserung der Schulwege setzte die Stadt Essen verschiedene Verkehrssicherheitsmaßnahmen um (z.B. Verbesserung von Sichtbeziehungen). Im Herbst 2017 konnten die Eltern der Kinder an der Andreasschule im Rahmen einer schriftlichen Befragung über ihre Erfahrungen mit dem umgesetzten Projekt berichten. Ausgewählte Ergebnisse werden im Folgenden dargestellt.

Bewertung der Projektidee

Das Konzept, Eltern eine Haltemöglichkeit abseits der Schule anzubieten, um die Fußwege und die Verkehrssicherheit vor der Schule zu erhöhen, wird akzeptiert. Mit über 90 % der Antworten wird das Projektkonzept sehr positiv bewertet (ohne Abbildung). Nur rund 7 % der Eltern bewerten das Projekt kritisch.

Weiterempfehlungsabsicht

Eltern empfehlen gut geplante Hol- und Bringzonen auch anderen Eltern. Ein hohes Maß an Zustimmung ist Voraussetzung für die Akzeptanz der Elternhaltestellen. Am Beispiel der Andreasschule in Essen konnte im Rahmen der Elternbefragung eine Weiterempfehlungsabsicht von über 90 % erreicht werden (ohne Abb.).

Entwicklung Mobilitätsverhalten

Ein zentrales Ziel ist die Förderung von Fußwegen der Kinder und eine Reduzierung der Elterntaxi-Verkehre zur Schule. Im Rahmen des Projektes erfolgte daher ein Vorher-Nachher-Vergleich des Mobilitätsverhaltens im Sommer und im Winter bzw. für gutes und für schlechtes Wetter (Abb. 1 und Abb. 2). Die Befragung der Eltern ergab, dass sowohl im Sommer als auch im Winter der Anteil an Fußwegen um rund 20 % gesteigert werden konnte und sich die Elterntaxis vor den Schulen im Sommer oder bei gutem Wetter nahezu halbiert haben. Auch im Winter oder bei schlechtem Wetter sanken die Elterntaxi-Verkehre und stiegen die Fußwege von Kindern im Vergleich zur Vorher-Situation an. Der Vorher/Nachher-Vergleich zeigt, dass der Anteil von zu Fuß gehenden Kindern von rund 56 % auf rund 77 % gestiegen ist (+21 % Fußgänger). Die Elterntaxi-Verkehre sind von rund 37 % auf rund 20 % gesunken (-17 %). Damit verursachen erheblich weniger elterliche Bringverkehre vor der Schule die typischen problematischen Situationen.

Einschätzung der Verkehrssituation vor der Schule durch die Eltern

Mehr zu Fuß gehende Kinder und weniger Eltern mit Autos vor der Schule wirken sich positiv auf die subjektiv wahrgenommene Verkehrssicherheitssituation aus. 85 % der Eltern gaben an, dass sich die Verkehrssituation vor der Schule im Vergleich zur Situation vor der Einrichtung der Elternhaltestellen verbessert hat. Ein kleiner Anteil von 15 % der befragten Eltern kann keine Verbesserung erkennen (ohne Abb.).

Fazit

Elterntaxiverkehr zu managen ist eine relativ komplexe Aufgabenstellung. Die tradierten appellativen und repressiven Lösungsansätze sind in der Praxis überwiegend gescheitert und aufgrund des hohen Personalaufwandes unwirtschaftlich.

Das Programm „Mehr Freude am Gehen“ funktioniert mit guter Wirksamkeit, wenn die drei erforderlichen Projektbestandteile konsequent umgesetzt werden. 20 % mehr Fußgänger und eine Halbierung der Elterntaxiverkehre sind bei überschaubarem Aufwand realistisch möglich.

Der „sichere Schulweg“ ist dabei die entscheidende Ausgangsgröße für den Projekterfolg und bildet die Basisanforderung insbesondere für die Eltern. Der sichere Schulweg ist dadurch definiert, dass die Kinder die Schulwege selbstständig mit ihren jeweiligen Kompetenzen unbegleitet bewältigen können. Die Abwesenheit von amtlichen Unfalldaten reicht nicht aus, um einen „sicheren Schulweg“ zu definieren. Es gilt im Schulumfeld eine altersangemessene, kom­petenzorientierte Verkehrsplanung konsequent umzusetzen.

Hilfreich ist es, politische Beschlüsse für die Durchführung des Projektes zu erwirken. Dies erleichtert hinterher ggf. die Umsetzung erforderlicher Maßnahmen für die Schulwegsicherung. Voraussetzung für ein erfolgreiches Konzept ist die Bereitschaft der Kommune und der Schule zur Mitwirkung.

Empfehlenswert ist es, für Kommunen ein eigenes Leitbild für eine kinderfreundliche Verkehrsplanung zu entwickeln, das sich intensiver an den Kompetenzen der Kinder orientiert.

Bei der Umsetzung der Projekte an Schulen sollten ggf. vorhandene Einflüsse durch Kitas oder weiterführende Schulen frühzeitig konzeptionell berücksichtigt werden. Insbesondere an weiterführenden Schulen ist zusätzlich mit großen Mengen an Elterntaxis zu rechnen.

Die Empfehlung einer durchschnittlichen Entfernung der Hol- und Bringzone von ca. 250 – 300 Metern abseits der Schule sollte eingehalten werden, da sowohl deutliche Unterschreitungen als auch Überschreitungen negativ bewertet werden.

Unverzichtbar ist auch die kontinuierliche pädagogische Arbeit in der Schule. Die motivierende Arbeit in den Schulen sollte fester Bestandteil des Gesamtkonzeptes im Rahmen der schulischen Mobilitätsbildung sein.

Unter ungünstigen verkehrlichen Rahmenbedingungen im Schulquartier kann es erforderlich sein, für dieses Quartier eine Gesamtverkehrsplanung zu entwickeln. Hier ist dann das 3-Säulen-Modell um eine weitere Säule einer integrierten Gesamtverkehrsplanung im Quartier zu erweitern.

Den Kommunen und Schulen kann empfohlen werden, zunächst ein Schulisches Mobilitätsmanagement im Sinne des hier vorgestellten 3-Säulen-Modells konsequent umzusetzen, um die Elterntaxi-Probleme im Umfeld der Schulen wirksam zu reduzieren.

Aufgrund der Komplexität der Aufgabenstellung ist es hilfreich, Entscheider und Mitarbeiter von Verwaltungen, Polizei, Kommunen und auch von Schulen im vorgestellten 3-Säulen-Modell fortzubilden, um ein gemeinsames Verständnis für die hier vorgestellte, erfolgreiche Lösungsstrategie zu entwickeln.

Quellen:

(1) Leven J., Leven T. (2018): Schulisches Mobilitätsverhalten von Grundschülern in Deutschland. Analyse von Mobilitätsbefragungen von 10.276 befragten Eltern an 93 Grundschulen in 25 deutschen Kommunen. Stand April 2018

(2) Leven J., Leven T. (2017): Sichere Räume, sichere Wege - Leitbild Wohlfühlmobilität, https://vm.baden-wuerttemberg.de

(3) Baker-Price, A. (2015): Verkehrszähmer Leitfaden. Verfügbar unter: www.zukunftsnetz-mobilitaet.nrw.de

(4) Meine, A.; Gottmann, T. (2018): Die Fußgänger-Profis – Unterrichtsmaterialien zur Mobilitätsbildung in den Jahrgängen 1 bis 3 der Grundschule. Verfügbar unter: www.nibis.de

(5) https://dosys01.digistadtdo.de www.verkehrswachthessen.de

(6) Winkler, R.; Leven, T.; Leven, J.; Beyen, M.; Gerlach, J. (2015): Das Elterntaxi an Grundschulen – Ein Leitfaden für die Praxis. ADAC e. V. München, 2015. In Kürze erscheint die 3. überarbeitete und ergänzte Auflage.

 

Dieser Artikel von Tanja und Jens Leven ist in mobilogisch!, der Vierteljahres-Zeitschrift für Ökologie, Politik und Bewegung, Heft 2/2018, erschienen.

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Wer kennt das nicht: Plötzlich endet der Radweg und es bleibt nur die Wahl, sich entweder auf die vierspurige Schnellstraße zu wagen oder aber auf den Gehweg auszuweichen – sehr zum berechtigten Ärger der Fußgänger*innen. Oder als solcher ist man kaum losgegangen, da wird die Fußgängerampel schon wieder rot, und die Straße kann gar nicht in einer Ampelphase überquert werden? Hat man es dann erstmal geschafft, ist gar nicht daran zu denken, auf dem Fußweg entspannt nebeneinander zu laufen, da dieser größtenteils von parkenden Fahrzeugen eingenommen wird?

Das Auto dominiert den öffentlichen Raum

Im Straßenraum hat der motorisierte Verkehr heute noch Vorrang – und das im doppelten Sinne: Zum einen nimmt er wesentlich mehr Fläche ein und zum anderen genießt er in vielerlei Hinsicht rechtliche Privilegien. Das Problem dabei: Wir haben uns daran gewöhnt und es im Großen und Ganzen akzeptiert.

Gleichzeitig scheint es zumindest an den Universitäten und in der medialen Berichterstattung langsam aber sicher durchzusickern, dass wir ein Umdenken brauchen. Unsere öffentlichen Räume sollen nicht länger nur als Verkehrsräume für den motorisierten Individualverkehr verstanden werden, sondern vielmehr als ein wertvoller „Lebensraum“ für vielfältige und nachhaltige Städte. Sie stellen einerseits sichere Möglichkeiten für umweltfreundliche Verkehrsmittel zur Verfügung und bieten gleichzeitig Raum für das städtische Leben und den städtischen Austausch. Gelungene Beispiele für Veränderungen und für die Rückeroberung der Straße ziehen die Aufmerksamkeit auf sich und kreieren in mancherlei Hinsicht ein Bild, dass dieses Umdenken bereits stattgefunden habe. Die meisten Räume, Planungsdiskurse und tatsächlichen Planungen orientieren sich jedoch weiterhin an alten Paradigmen.

Sind die anfangs beschriebenen Situationen also alles nur noch Überreste alter Planungen? Planen wir heute anders, wird also die Stadt in 30 Jahren anders aussehen? Und wie können wir heute Veränderungen bewirken?

Lebendige Straßen

Von diesen Überlegungen ausgehend entstand an der TU Berlin ein selbstbestimmtes Masterprojekt von sechs Studierenden der Stadt- und Regionalplanung. Betreut wurde das Projekt von Susanne Thomaier, wobei sowohl Fragestellung und Methodik selbst definiert und die Arbeitsprozesse selbst organisiert wurden.

Motivation für das Projekt war unsere Überzeugung, dass der öffentliche Raum vielfältige Funktionen erfüllen, er ein Ort der Kommunikation, des Verweilens, der nachhaltigen und sicheren Fortbewegung, des politischen Ausdrucks und des Wohlfühlens sein kann.

Mit der Umsetzung des Projekts wollen wir die jetzigen Hindernisse für eine andere Straßenplanung verstehen, das Problembewusstsein forcieren und der gesellschaftlichen Relevanz des Themas mit praxisorientierten Maßnahmen­vorschlägen begegnen – in Kooperation und am Beispiel des Berliner Bezirks Pankow, aber durchaus mit allgemeingültigem Anspruch. Dabei ging es sowohl um Aspekte der Gestaltung als auch um das Verstehen politischer Prozesse.

Mithilfe von Literatur, eigener Bestandsanalysen und Vor-Ort-Befragungen sowie eines Experten-Interviews wurden heutige Straßenräume und jetzige Planungsprozesse analysiert. Eine Herausforderung stellte dabei die Vielfalt der Straßenräume und deren unterschiedliche Funktionen im gesamtstädtischen Kontext sowie deren Bedeutung für die Bewohner*innen dar. Um diese Diversität nutzen zu können, wurde eine Typologie von Straßenräumen entwickelt, die sich nicht hauptsächlich nach Verkehrsstärke, Verbindungsfunktion oder weiteren auf den motorisierten Verkehr bezogene Kriterien richtet, sondern die Frage nach der Aufenthaltsfunktion bzw. -potenzials an die erste Stelle rückt. Erst in einem zweiten Schritt folgt eine Einordnung nach Größe und Verkehrsstärke. Durch diese Klassifizierung wird die stadträumliche Funktion in den Fokus gerückt.

Entsprechend der Typologie wurde ein umfassender Maßnahmenkatalog zur Gestaltung lebenswerter Straßenräume erarbeitet. Dieser stellt in sieben Themenfeldern (Wahrnehmung, Aufenthalt und Spiel, Stadtökologie, Reduktion des Kfz-Verkehrs, Fußverkehr, Radverkehr, öffentlicher Verkehr) über 300 verschiedene Maßnahmen zusammen. Jede Maßnahme ist unter anderem sortiert nach der Maßstabsebene, nach Zeithorizonten und Kostenrahmen. Besonders an diesem Katalog ist die Einschätzung der Eignung der jeweiligen Maßnahme für jede der sechs definierten Straßentypologien.

Dieser Maßnahmenkatalog verdeutlicht die Bandbreite der Möglichkeiten und soll somit eine Inspiration und ein Ansatzpunkt für Planende, Politik und Verwaltung sein. Er soll Politiker*innen und Verwaltungsmitarbeiter*innen vom Paradigmenwechsel überzeugen und Inspirationen für ihre alltägliche Arbeit geben. Zudem können vor allem mittels der erzeugten Bilder der Beispielentwürfe im Bezirk Pankow räumliche Auswirkungen der Vision verdeutlicht werden.

Im Folgenden sollen einige Denkansätze und offene Fragen aus unserer Arbeit vorgestellt und geteilt werden – in der Hoffnung, eine Diskussion anzustoßen.

Wo müssen wir ansetzen?

Im Laufe des Projektes wurde für uns deutlich, dass bereits sehr viele Ansätze für einen Wandel in der Planung vorhanden sind – es gibt vielfältige Ideen für andersartige Gestaltung, eine große Reihe an möglichen Maßnahmen, es gibt versprechende Beispiele aus aller Welt. Trotzdem müssen für eine umfassende Veränderung der Planung noch einige Hindernisse überwunden werden – wie an unseren gegenwärtigen öffentlichen Räumen und selbst neuen Planung offensichtlich wird. Was sind hier die springenden Punkte? Die folgenden Überlegungen sollten als offene Anregungen gesehen werden – und sind teilweise bewusst provokant formuliert.

Paradigmenwechsel und Problembewusstsein

Zunächst einmal vollzieht sich ein solcher Wandel nur sehr langsam, denn er betrifft teilweise große Infrastrukturentscheidungen, die Zeit und Geld für einen Umbau erfordern. So dauert es oft viele Jahre, bis es zum Umbau einer Straße kommt. Ist es dann soweit, werden häufig nur Minimallösungen, „faule Kompromisse“ oder Teillösungen umgesetzt. Die Chance auf eine wirkliche Veränderung wird so für viele weitere Jahre vertan. Und das scheint an festgefahrenen Strukturen zu liegen: Nicht nur in der gebauten Umwelt, sondern auch in vielen Köpfen.

So erlaubt die aktuelle Richtlinie für die Anlage von Stadtstraßen (RASt06) durchaus, von den Standardstraßenquerschnitten abzuweichen, in der Praxis wird dies aber nur selten angewandt. Es stellt sich die Frage, zu welchen Teilen das an der Ausbildung und der Praxis derjenigen liegen könnte, die momentan in den leitenden und entscheidenden Positionen sitzen – wird sich das also automatisch ändern, wenn in anderem Sinne ausgebildete Planer*innen ans Werk gehen? Ein Blick auf die heutige Ausbildung in der Verkehrsplanung zeigt allerdings, dass integrierte Herangehensweisen und Interdisziplinarität immer noch kaum gelehrt werden und ein Austausch zu beispielsweise der Stadtplanung kaum stattfindet.

Zudem zeigt auch die Diskussion um die notwendige Verkehrswende, dass in vielen Köpfen ein Paradigmenwechsel noch nicht stattgefunden hat. Denn es reicht eben nicht, konventionelle Antriebe durch elektrische oder auch autonome Autos zu ersetzen – ein Umdenken muss fundamentaler sein, es darf kein Tabu mehr bleiben, auch Rechte und Privilegien wegzunehmen – sowohl für etablierte Industriezweige als auch für einzelne Verkehrsteilnehmende. Das führt zum nächsten Punkt:

Mut zu Konflikten

Ein anderer hemmender Grund ist der oft fehlende politische Wille. Raum für Aufenthalt und den Umweltverbund zu schaffen, bedeutet gleichzeitig auch, Raum wegzunehmen. Raum, der in vielen Großstadt knapp ist. Bestehende Ordnungen zu verändern erfordert also Mut, und wir sollten nicht so tun, als wäre eine Verkehrswende zunächst eine Veränderung, von der alle profitieren – es wird Menschen geben, die Privilegien abgeben müssen. Ein anderes Verständnis zu öffentlichem Raum braucht engagierte und mutige Politik, und sie braucht eine engagierte Auseinandersetzung – und Konflikte sind ein Teil davon.

Das wirft die Frage nach der Rolle der Planenden auf – denn auch mit guten Absichten gibt es oft von verschiedenen Seiten Proteste. Es fallen schließlich oft Parkplätze weg, zusätzliche Kosten für die Nutzung des Pkw entstehen und Veränderungen führen generell oft zu Alarmbereitschaft. Wie wird damit umgegangen?

Daten und Fakten

In einigen Fällen ist wirklicher Wille zur Veränderung in der Politik und Verwaltung da – und es tun sich neue Probleme auf: Eine Planung, die für Aufenthalt und nicht motorisierten Verkehr planen will, steht vor dem Problem, dass kaum Daten verfügbar sind. Zu Fahrrad- und Fußverkehr gibt es wenige Erhebungen, und erst recht nicht zu Aufenthaltsqualität – denn das ist ein schwer fassbares Thema. Zwar erheben Städte Daten, allerdings lange nicht in dem Maße, in dem Kfz-Daten erhoben werden. Das ist besonders relevant, wenn es nicht mehr nur um einige Modellprojekte in den Stadtzentren europäischer Großstädte gehen soll, sondern um einen Umbau an vielen, auch dezentralen Stellen. Dazu müssen kontinuierlich und systematisch Daten erhoben werden.

Auch sind Evaluationen unabdingbar, welche die Effekte bestimmter Maßnahmen aufzeigen. Dazu muss schnell angesetzt werden. Es könnten beispielsweise Universitäten beauftragt werden – wie ändert sich die Wahrnehmung der Menschen durch einen Umbau? Wie ändert sich die Nutzung des Raumes, wie ändert sich der Modal Split? Das wiederum könnte die Kommunikation von Maßnahmen der Öffentlichkeit gegenüber deutlich erleichtern.

Es bleibt die Frage, wie mit diesen wenig greifbaren oder messbaren Merkmalen umgegangen werden soll. Die RASt06 beispielsweise erlaubt es, sich an solchen Merkmalen zu orientieren und sie in die Gestaltungen einfließen zu lassen. Aber das scheint oftmals nicht oder nicht im gleichen Maße zu passieren, wie es bei „harten“ verkehrstechnischen Faktoren der Fall ist. Sollte man also Faktoren der Aufenthaltsqualität operationalisieren, um sie leichter in die Logik der RASt einzufügen, und dazu vergleichbare Daten erheben zu können? Oder nimmt man ihnen damit ihre eigentliche Qualität - und sollte stattdessen eher auf weniger Regulierung und auf eine stärker integrierte Ausbildung gesetzt werden?

Visionen?

Mithilfe von Straßentypologien und dazugehörigen Idealbildern zu planen, die die stadträumliche Funktion einer Straße als Ausgangspunkt nehmen, bedeutet auch, sich der Ziele im Klaren zu sein, die mit Veränderungen jeweils bewirkt werden sollen.

Planung für den öffentlichen Raum sollte auf klaren Visionen basieren. Verschiedene Funktionen sind an verschiedenen Orten sinnvoll, und dafür kann und sollte gezielt geplant werden. An manchen Orten hat etwa der Aufenthalt einen besonders hohen Stellenwert, an anderen die Durchlässigkeit für den Fußverkehr, nur um zwei Beispiele zu nennen.

Das heißt auf der einen Seite, dass Maßnahmen für Aufenthaltsqualität auch für Straßentypen angewandt werden können, in denen gegenwärtig diese Nutzung keine Rolle spielt, aber in Zukunft eine größere Rolle spielen soll - während in manchen Fällen Aufenthalt keine Rolle spielt, und das auch nicht muss. Nicht jede Straße muss eine Aufenthaltsstraße werden. Somit muss die Straße auch stets im Kontext des Quartiers und der Stadt betrachtet werden, und hier spielt Bürgerbeteiligung eine essentielle Rolle.

Das bedeutet auch, dass differenzierte Visionen gebraucht werden – also mehr als nur ein allgemeines Leitbild für einen zeitgemäßen öffentlichen Raum. Ein stadtweiter, detaillierter und differenzierter Entwicklungsplan mit Fokus auf den öffentlichen Raum könnte diese Funktion erfüllen - wie es das beispielsweise in Berlin Ende der 1990er Jahre mit dem Stadtentwicklungsplan öffentlicher Raum schon einmal gab.

Fazit

Gerade der letzte Punkt macht noch einmal deutlich: es gibt nicht den einen öffentlichen Raum oder die eine Lösung. Auch der Maßnahmenkatalog, der im Zuge unseres Projektes entwickelt wurde, ist kein Rezeptbuch. Es ist ein Anfang, eine Anregung, ein Aufruf.

Wir wollen eine neue Herangehensweise an den öffentlichen Raum und dessen Planung. Ein Wandel ist angestoßen, aber es bleiben offene Fragen, die genau jetzt diskutiert werden müssen. Wir appellieren also an euch, die ihr den Raum plant oder nutzt:

  • Versteht den Straßenraum als öffentlichen Stadtraum! Tragt dazu bei, den Raum in seiner Gesamtheit zu verstehen und zu dokumentieren!
  • Nutzt die rechtlichen Spielräume und sucht nach Möglichkeiten, sie zu erweitern. Arbeitet weiter an den Richtlinien, und passt sie regelmäßig an!
  • Forscht und kommuniziert zu den Effekten von Umgestaltungen – konkret und belastbar!
  • Redet miteinander – und fangt damit schon in der Ausbildung an! Traut euch, Konflikte auszutragen!

In Kürze

An der TU Berlin erarbeitete ein selbstbestimmtes Masterprojekt von sechs Studierenden der Stadt- und Regionalplanung ein Planungshandbuch mit Straßentypologien, Maßnahmenkatalog und Testentwürfen am Beispiel des Berliner Bezirks Pankow. Auf dieser Grundlage formulieren sie Anforderungen an eine offensivere und politischere Planung und plädieren für Straßenraum als öffentlichen Stadtraum.

 

Dieser Artikel von Laura Bornemann, Sebastian Gerloff, Leonie Hock, Melana Jäckels, Laura Mark, Julia Theuer ist in mobilogisch!, der Vierteljahres-Zeitschrift für Ökologie, Politik und Bewegung, Heft 1/2018, erschienen.

Einzelhefte von mobilogisch! können Sie in unserem Online-Shop in der Rubrik "Zeitschrift - Versand Hefte" bestellen.

In der gegenwärtigen Diskussion um die Zukunft des Autoverkehrs wird die Automobilindustrie nicht geschont. Das ist berechtigt. Es werden auch sinnvolle Konzepte von Planung und Politik verlangt. Das ist ebenso berechtigt. Dass sich aber viele Probleme gar nicht stellen, wenn wir nur ein bisschen weniger Autofahren, geht weitgehend unter. Das ist nicht berechtigt.

Die gegenwärtige Diskussion

Die Diskussion, die wir gegenwärtig im Bereich der (Alltags-) Mobilität erleben, ist geprägt von den negativen Folgewirkungen des Autoverkehrs. Damit rückt seit langem ein Thema wieder in den Fokus, das schon in den Achtziger-Neunzigerjahren eine Rolle gespielt hat. Passive Mobilität: Wir sind eben nur etwa eine Stunde am Tag unterwegs, aber 23 Stunden den Folgen ausgesetzt, die diese eine Stunde bewirkt.

Dabei gibt es zwei Stoßrichtungen: Einerseits wird der Automobilindustrie vorgeworfen, nicht genug für die Entwicklung wenig(er) belastender Fahrzeuge getan zu haben. Diese Kritik erhält durch die inzwischen aufgedeckten Skandale noch erhebliches Momentum. Andererseits werden Planung und Politik aufgefordert, Konzepte zu entwickeln die die passive Mobilität verbessern. Dabei konzentriert sich diese Diskussion oft auf Verbote unterschiedlicher Art und soll vor allem den Schadstoffausstoß verbessern. Andere negative Wirkungen des Autoverkehrs, wie z. B. der Flächenverbrauch werden derzeit kaum thematisiert (was insbesondere beim Thema „autonome Fahrzeuge“ dringend geboten wäre).

Die – zum Glück wieder intensiv diskutierten – negativen Folgen des Autoverkehrs auf den Klimaschutz entstehen aber nicht nur durch umweltschädliche Fahrzeuge, sondern durch die Menschen, die diese Fahrzeuge fahren. So banal diese Aussage ist, so erstaunlich ist es, dass sie in der Diskussion um eine bessere Zukunft der Mobilität kaum eine Rolle spielt.

Dabei zeigen alle einschlägigen Untersuchungen, dass durch eine (freiwillige) Veränderung des gegenwärtigen Verhaltens erhebliche Verbesserungen bei den Mobilitätsfolgen erreicht werden könnten. Und das schnell, kostengünstig, flächendeckend und im Einvernehmen mit den Bürgerinnen und Bürgern.

Die Datengrundlage

Zur Darstellung der Potentiale freiwilliger Verhaltensänderungen benutzen wir zwei Datenbasen. Eine große Stichprobe zum Mobilitätsverhalten in deutschen Städten (ca. 35.000 Personen, fortgeschrieben auf 2015; siehe mobilogisch! 3/16, „Das Auto: Stehzeug für Solisten“) und die Ergebnisse vertiefender Interviews, ebenfalls in deutschen Städten, bei einer Substichprobe von ca. 20.000 Personen, fortgeschrieben auf 2015).

In diesen vertiefenden Interviews wurden Haushalte befragt, die bereits auf eine Mobilitätserhebung geantwortet und ihr Verhalten (alle Haushaltsmitglieder) zu einem Stichtag berichtet haben. Dieses konkrete Verhalten war die Basis eines Intensiv-Interviews mit allen Haushaltsmitgliedern, das in der Regel 45 - 60 Minuten gedauert hat. Dabei wurden alle Bestimmungsgründe der vorliegenden Alltagsmobilität exploriert. Damit war es möglich, das gegenwärtige Mobilitätsverhalten zu verstehen, zu erklären und auf seine Veränderbarkeit zu untersuchen.

Verlagerbare Pkw-Fahrten

Socialdata hat solche Erhebungen in vielen Ländern auf drei Kontinenten durchgeführt. Eine internationale Auswertung haben wir in mobilogisch! 1/17 („Weniger Auto, mehr Umweltverbund? Just do it!“) vorgestellt. In dieser Auswertung haben wir auch den Anteil an Autofahrten gezeigt, die nicht durch Sachzwänge oder mangels angemessener Alternative an ihr Auto gebunden sind. Der Anteil dieser Autofahrten, bei denen das Auto nur aus subjektiven Gründen genutzt wurde, lag im Schnitt von Beispielen aus Amerika, Australien und Europa bei 48 %, also knapp der Hälfte. In deutschen Städten sieht diese Situation sogar noch besser aus:

 

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Für jede elfte Pkw-Fahrt gibt es einen Sachzwang (z. B. Oma ins Krankenhaus bringen, weil sie sich den linken Arm gebrochen hat) und für ein gutes Drittel gibt es keine angemessene Alternative (zu Fuß, Fahrrad, ÖV). Damit gibt es bei 56 % aller Pkw-Fahrten keinen Zwang, das Auto zu nutzen. Und bei 19 % (fast ein Fünftel) gibt es auch keine subjektiven Gründe, die die Pkw-Nutzung erklären würden; sie könnten also sofort verlagert werden, wenn die jeweiligen Fahrer(innen) es nur wollten („wahlfrei“). Schließlich sind bei 37 % der Pkw-Fahrten ausschließlich subjektive Gründe verantwortlich für die Verkehrsmittelwahl.

 

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Diese Gründe sind sehr unterschiedlich und reichen von Informationsmangel (nur gegenüber ÖPNV) bis zu den Kosten (deutlich weniger wichtig als andere Aspekte).

Bei dieser Datenlage könnte man es sich leichtmachen und feststellen, dass 56 % aller Autofahrten genauso gut mit anderen Verkehrsmitteln durchgeführt werden könnten. Doch so einfach ist das wirkliche Leben vermutlich nicht. Auch bei objektiver und subjektiver Wahlfreiheit kann es Alltags-Befindlichkeiten geben, die den Verkehrsmittelwechsel dann doch ausschließen. Und bei den subjektiven Gründen gibt es natürlich welche, die leicht behebbar sind (z. B. Information), aber auch solche, die hartnäckig und anhaltend wirken (z. B. tiefe Abneigung gegen öffentliche Verkehrsmittel). Deshalb haben wir uns zu einer Annahme entschlossen: Wir gehen davon aus, dass von den wahlfreien Pkw-Fahrten zwei Drittel und von den nur subjektiv gebundenen ein Drittel leicht auf ein anderes Verkehrsmittel verlagert werden können.

 

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Diese Annahme ist sehr konservativ und wird den Spielraum für Veränderungen eher unter- als überschätzen. Ihr Vorteil liegt darin, dass wir eine einzige Zahl zur Beschreibung der Veränderungspotentiale verwenden können: Demnach können gegenwärtig mindestens 25 % aller Pkw-Fahrten ohne große Umstände durch ein Verkehrsmittel des Umweltverbundes ersetzt werden.

Verlagerungs-Potential

Diese verlagerbaren Pkw-Fahrten finden wir überall. Um dies zu zeigen, haben wir eine Vielzahl von Tabellen bereitgestellt, die nur einer grundsätzlichen Erklärung bedürfen.

 

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Von allen Pkw-Fahrten in deutschen Städten werden 61 % von Männern durchgeführt, 39 % von Frauen. Leicht verlagerbar sind davon bei den Männern 23 % (von 61 %), bei den Frauen aber 28 % (von 39 %). Die Wirkung wäre also bei den Frauen relativ und bei den Männern absolut größer.

 

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Mit höherem Alter steigt die Möglichkeit zur Verlagerung. Allerdings sind 35- bis 64-jährige für 60 % aller Pkw-Fahrten verantwortlich und könnten ein gutes Viertel davon sofort ersetzen.

Die Möglichkeit, auf ein anderes Verkehrsmittel umzusteigen, sinkt leicht, wenn die Passagierzahl steigt. Sie ist weitgehend unabhängig von der Tageszeit (selbst in den Abendstunden ist noch über ein Fünftel der Pkw-Fahrten verlagerbar).

 

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Besonders groß sind die Verlagerungspotentiale bei kurzen Autofahrten. Erst bei Fahrten über zehn Kilometer gehen sie zurück (ein Zwölftel). Dementsprechend sind die Chancen zur Reduzierung des Pkw-Verkehrs auch im Binnenverkehr unserer Städte (79 % aller Wege) noch größer (29 % von 79 %).

 

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An Werktagen sind die Veränderungspotentiale größer als am Wochenende und im Sommer sind sie geringer als im Winter.

 

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Und bei einer Aufgliederung nach Aktivitäten zeigt sich, dass die Verlagerungspotentiale bei Einkauf und Begleitung am größten und bei Ausbildung am geringsten sind.

Die bisherigen Auswertungen sollten vor allem eines belegen: Wir haben erhebliche Potentiale zur Reduzierung des Autoverkehrs. Diese Potentiale gelten für alle Pkw-Fahrer und für alle Lebensbereiche und verlangen nur kleine, wenig spürbare Verhaltensänderungen. Und sie könnten rasch umgesetzt werden. Das wird besonders deutlich, wenn wir uns eine detailliertere Aufgliederung der Freizeit-Aktivitäten (26 % alle Aktivitäten) ansehen.

 

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Ob Kirche/Friedhof, Gastronomie, Sport oder sonstiges, überall liegt der Anteil der leicht verlagerbaren Pkw-Fahrten bei etwa einem Viertel (Erholung, Kultur ein Sechstel).

Tatsächliche Veränderungen

An dieser Stelle kann man einwenden, dass diese Auswertungen viel zu optimistisch sind und Papier im Übrigen geduldig sei. Deshalb haben wir schon in den Neunzigerjahren ein Verfahren entwickelt, bei dem die Menschen persönlich motiviert werden, diese Verlagerungspotentiale auch tatsächlich umzusetzen. Wir haben in mobilogisch! 1/13 und 2/13 („Das bestgehütete Geheimnis in der Verkehrsplanung: Menschen ändern ihr Verhalten auch freiwillig“) ausführlich über das „Individualisierte Marketing“ (Indimark®) berichtet. Dort war auch erkennbar, dass dieses Instrument in vielen Ländern im Ausland erfolgreich eingesetzt wurde, um den Anteil der Pkw-Fahrten zu senken. In Deutschland aber so gut wie nicht. Eine Ausnahme bildet ein Projekt in Starnberg, das vor etwa zehn Jahren durchgeführt wurde und 8.000 Zielpersonen umfasste. Dabei muss man wissen, dass Starnberg eine der reichsten Gemeinden Deutschlands ist und für die Motivation, weniger Auto zu fahren wahrlich kein einfaches Pflaster. Umso überraschender waren die Ergebnisse:

 

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Der Fahrrad-Anteil wurde verdoppelt die ÖPNV-Nutzung 0,00 cmum 13 % gesteigert und die Pkw-Fahrten um 15 % reduziert.

Inzwischen weiß man auch, dass ein zweiter Durchgang eines solchen Projektes die erzielten Wirkungen mindestens verdoppelt. Zusätzlich entsteht ein sog. Diffusions-Effekt, weil Teilnehmer am Projekt auch mit Nachbarn, Freunden, Familienmitgliedern, Kollegen reden, die nicht am Projekt teilnehmen. Diese Gespräche verlaufen häufig positiv und der hieraus resultierende „Diffusions-Effekt“ liegt bei mindestens einem Drittel der originären Wirkung. Dies bedeutet, dass die ohnehin schon deutliche Reduzierung der Pkw-Nutzung in Starnberg sich in dem Bereich von 25 - 33 % Reduzierung bewegen könnte. Und das alles im bestehenden System, ohne Restriktionen. Nur auf der Basis freiwilliger Verhaltensänderungen. Dabei werden diese Veränderungen in der großen Mehrzahl als positiv empfunden und ein Projekt zur Reduzierung des Pkw-Verkehrs wird mit öffentlichem Beifall umgesetzt.

Ausblick

Vor dem Hintergrund der gezeigten Ergebnisse ist es schwer vorstellbar, warum wir in Deutschland die Bürgerinnen und Bürger nicht auch dazu ermuntern, einfach weniger Auto zu fahren. Solange wir ihnen erzählen, was dazu die anderen erst beitragen müssen (Automobilindustrie, Planung, Politik) wird das nicht einfach. Wenn wir sie aber ernst nähmen und offen und positiv auf sie zugingen, würde sich ein Veränderungsprozess einstellen. Und der täte nicht einmal weh.

In deutschen Städten werden gegenwärtig pro Einwohner und Jahr 374 Wege als Pkw-Fahrer zurückgelegt. Wenn wir die 25 %-Marke für leicht verlagerbare Fahrten ansetzen, wären das 93 Fahrten pro Person und Jahr. Etwa zwei Fahrten pro Woche, einmal hin- und zurück. Das ist machbar, Herr Nachbar.

In Kürze

Bei knapp der Hälfte unserer Autofahrten ist eine Verlagerung auf ein anderes Verkehrsmittel nur schwer möglich. An diese Fahrten denken wir, wenn wir über Verhaltensänderungen reden. Die andere Hälfte vergessen wir gerne. Diese Fahrten ziehen sich aber durch alle Lebensbereiche und haben das Potential, den Autoverkehr um mindestens ein Viertel zu senken. Das geht in der gegenwärtigen Diskussion leider unter.

 

Dieser Artikel von Werner Brög ist in mobilogisch!, der Vierteljahres-Zeitschrift für Ökologie, Politik und Bewegung, Heft 4/2017, erschienen.

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Ziel jeder Umfrage zum Mobilitätsverhalten ist es, ein möglichst vollständiges Bild der Bewegungsmuster von Personen in einem betreffenden Gebiet zu erhalten. Um dies zu erreichen, sind alle Wege und benutzten Verkehrsmittel zu berücksichtigen. Der Einbezug des Fußverkehrs ist dabei von entscheidender Bedeutung, denn ohne ihn wird nicht nur das Total der zurückgelegten Wege unter-, sondern zugleich der Anteil der übrigen Verkehrsmittel überschätzt.

Ausgangslage und Ziel

Die meisten Mobilitätsumfragen beziehen heutzutage den Fußverkehr tatsächlich auch mit ein. Allerdings ist die Datenerhebung methodisch deutlich anspruchsvoller als jene beim Fahrzeugverkehr. Deshalb sind große Qualitätsunterschiede bei Erhebungen in Städten, Bundesländern und auf nationaler Ebene festzustellen. Nichtsdestotrotz werden munter Datenvergleiche vorgenommen und Differenzen, z.B. bezüglich Verkehrsmittelwahl, ausführlich inhaltlich interpretiert. Nur sind die Unterschiede aufgrund der Methodik häufig viel größer als inhaltliche Differenzen, was zum Teil zu verzerrten Darstellungen führt. Werner Brög hat in zahlreichen seiner exzellenten mobilogisch-Artikel schon darauf hingewiesen.

Um die Probleme der unangemessenen Abbildung des Fußverkehrs sowie die fehlende Vergleichbarkeit von Mobilitätserhebungen anzugehen, wurde in den letzten Jahren international an einem Datenstandard für den Fußverkehr gearbeitet. Dieser Standard richtet sich zum einen an Personen, welche die Daten von Mobilitätserhebungen besser verstehen und einschätzen wollen – insbesondere auch die Werte zum Fußverkehr. Und zum zweiten richtet er sich an die zuständigen Behörden und Gremien auf allen Ebenen, die ihre Datenlage verbessern möchten. Sie sind eingeladen, den internationalen Datenstandard zu adoptieren, um so sicherzustellen, dass sie für ihre Politik und Planung eine verlässliche Datengrundlage vorliegen haben und insbesondere den Fußverkehr in einer adäquaten Form berücksichtigen.

Der Datenstandard in Kürze

Verkehrserhebungsdaten können nur verglichen werden, wenn die Definitionen sowie die verwendeten Methoden kompatibel sind und konsistent angewendet werden. Die vorgeschlagene Harmonisierung der Datenerhebungen im Rahmen des Standards zielt genau darauf ab.

Um der unterschiedlichen Entwicklung in den einzelnen Städten und Ländern Rechnung zu tragen und zugleich eine gute Vergleichbarkeit zu ermöglichen, werden drei Qualitätsstufen unterschieden. Die zuständigen Behörden können so jene Stufe wählen, die ihnen entspricht.

  • Minimale Stufe: die Anforderungen des Standards werden zwar nicht erfüllt, aber es gibt bereits einige Elemente, die vergleichbar sind. Diese Stufe soll als Zwischenschritt auf dem Weg zum Standard dienen.
  • Standard-Stufe: hierbei werden die grundlegenden Anforderungen des Standards erfüllt. Der Fußverkehr wird angemessen berücksichtigt und Vergleiche zwischen Erhebungen sind möglich.
  • Fortgeschrittene Stufe: dies sind wünschenswerte Ergänzungen, die zusätzliche Einblicke in den Fußverkehr erlauben und Detailvergleiche ermöglichen.

Der Standard basiert auf fünf Schlüsselindikatoren (s. Tabelle) und thematisiert dazu eine Reihe von Anforderungen an die Erhebung, Auswertung und Berichterstattung. Einige Beispiele von Aspekten, die im Standard behandelt werden, sind in der rechten Spaltenhälfte angeführt.

Bildbeschreibung

Im Dokument, das den internationalen Datenstandard beschreibt, werden darüber hinaus verschiedene methodische Probleme thematisiert, beispielsweise:

  • Wer ist zu befragen: die Wohnbevölkerung oder auch die auswärtigen BesucherInnen? Der Standard konzentriert sich auf Aussagen zur Mobilität der Wohnbevölkerung, auch wenn z.B. viele PendlerInnen und Touristen in einer Stadt zu Fuß gehen. Die letztgenannten Werte sind zwar ebenso wichtig, müssen aber aus praktischen Gründen anderweitig erhoben werden.
  • Sind Wege oder Etappen maßgebend? Der Standard basiert auf der Erhebung der Etappen (die auch hergeleitet sein können), was insbesondere für die Unterwegszeit und die Distanzen massgebend ist. Die Verkehrsmittelwahl (der Modalsplit) soll sowohl für Etappen wie für die jeweiligen Hauptverkehrsmittel aufgezeigt werden.
  • Braucht es eine minimale Etappen- oder Weg­distanz? Einzelne Mobilitätserhebungen definieren eine minimale Wegdistanz z.B. 25, 50 oder 100 Meter. Beim Standard gibt es für die Datenerfassung keine solchen minimalen Distanzen – es sollen alle auf öffentlich zugänglichem Grund zurückgelegten Wege einbezogen werden. Für die Auswertung wird zugunsten der Vergleichbarkeit eine Minimaldistanz der Etappen von 50 Metern vorgesehen.

Beispiele

Beispiel 1: Wie wichtig eine einheitliche Erfassung und Darstellung des Mobilitätsverhaltens ist, zeigt das Beispiel der Verkehrsmittelwahl nach Zweck. Es kommt immer wieder vor, dass in Mobilitätserhebungen nur die Arbeitswege dargestellt werden. Sie machen inzwischen jedoch nur mehr rund ein Fünftel aller Wege aus. Die Verkehrsmittelanteile sind je nach Wegzweck sehr verschieden. In der Schweiz beispielsweise werden nur 18% der Arbeits-, aber 37% der Freizeitwege zu Fuß zurückgelegt. Wer sich nur auf den Arbeitsweg konzentriert, unterschätzt den Anteil des gesamten Fußverkehrs meist. Deshalb wird im Standard verlangt, dass alle Zwecke berücksichtigt werden.

Beispiel 2: Die Anteile der Verkehrsmittelwahl fallen sehr verschieden aus, je nachdem wie sie gemessen werden. Nimmt man die Distanz als Ausgangspunkt, so beträgt der Fußverkehrsanteil in der Schweiz nur gerade 6%. Nimmt man hingegen die Unterwegszeit als Referenz, so sind es 38%. Es ist also bedeutend, dass alle Aspekte sorgfältig erhoben werden, insbesondere auch die Etappen sowie die Unterwegszeit und dass die Darstellung nicht nur nach einer Kategorie erfolgt.

Beispiel 3: Unser Mobilitätsverhalten unterscheidet sich zwischen Werk- und Wochenendtagen deutlich. Deshalb ist es wichtig, alle Tage der Woche miteinzubeziehen und eine Erhebung nicht nur auf die Zeit zwischen Montag und Freitag zu beschränken. In der Stadt Zürich beispielsweise werden von Montag bis Freitag 1.3 Wege zu Fuss zurückgelegt. Am Sonntag sind es gerade noch halb so viele (0.7 Wege). Die Unterwegszeit zu Fuss ist aber am Sonntag mit 38 Minuten leicht höher als unter der Woche (36 Minuten). Am Samstag ist die Zürcher Bevölkerung am längsten (50 Minuten) und am weitesten (3 Kilometer) zu Fuß unterwegs. Die Durchschnittsgeschwindigkeit ist dann aber viel geringer: 3.6 Kilometer pro Stunde gegenüber 4.7 Kilometer pro Stunde von Montag bis Freitag.

Weitere Umsetzung des Standards

Der Internationale Datenstandard für den Fußverkehr wurde nach einer mehrjährigen Konsultation mit Städten, nationalen Behördenvertretern und unabhängigen ExpertInnen im Oktober 2015 an der Walk21 in Wien verabschiedet. Nun geht es darum, ihn weiter bekanntzumachen und umzusetzen. Alle Städte, regionalen Körperschaften sowie die zuständigen nationalen und internationalen Gremien sind eingeladen, den Standard zu übernehmen und anzuwenden. Mehrere entsprechende Kontakte laufen zurzeit. Wir danken speziell Arndt Schwab für sein diesbezügliches Engagement in Deutschland. Zugleich ist jede weitere Unterstützung für den Datenstandard willkommen, um dem Ziel einer besseren Abbildung des Fußverkehrs in Mobilitätserhebungen möglichst bald näher zu kommen.

In Kürze

Mit dem Internationalen Datenstandard für den Fußverkehr wird das Ziel verfolgt, das Gehen in Mobilitätserhebungen besser abzubilden und die Daten miteinander vergleichbar zu machen. Dies soll dazu beitragen, dass Länder und Kom­munen ihre Politik und Planung auf eine verlässlichere Datengrundlage stellen und dem Fußverkehr den ihm gebührenden Stellenwert einräumen. Denn nur was (richtig) gezählt wird, zählt!

Weitere Informationen:

Das vollständige Dokument mit dem Internationalen Datenstandard für den Fußverkehr kann zusammen mit den Details, wie er entwickelt wurde und mit den Präsentationen in Wien von folgender Website heruntergeladen werden: www.measuring-walking.org.

Der Standard und die Website sind bis jetzt nur in englischer Sprache vorhanden. Die Website ist zudem noch im Aufbau begriffen und wird in Kürze in einer erweiterten Fassung aufgeschaltet werden.

Zu den AutorInnen des Standards zählen: Daniel Sauter (Schweiz), Tim Pharoah (UK), Miles Tight (UK), Martin Wedderburn (UK), Ryan Martinson (Kanada) und Bronwen Thornton (Walk21, UK).

Dieser Artikel von Daniel Sauter (Urban Mobility Research, Zürich) ist in mobilogisch!, der Vierteljahres-Zeitschrift für Ökologie, Politik und Bewegung, Heft 3/2016, erschienen.

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